天津港＂8·12＂事故應急合作網絡與協同應對

原標題：馬奔 李文靜：天津港“8·12”事故應急合作網絡與協同應對

一、引言

2015年8月12日天津港發生的危險品倉庫特大火災爆炸事故，造成165人遇難，798人受傷，直接經濟損失68.66億元。根據事故原因調查和事故責任認定，依據有關法律法規和黨紀政紀規定，公安機關、檢察機關分別對24名相關企業人員和25名行政監察對象依法立案偵查並採取刑事強制措施，事故調查組另對123名責任人員提出了處理意見。除了事後嚴厲問責，評估和反思事故處置中政府組織內部的合作應對錶現，從中吸取經驗教訓同樣重要。本文運用社會網絡分析法，建立可測量的網絡合作和互動的動態指標，嘗試呈現天津港“8·12”爆炸事故中各應急主體間的合作關係，並以相關預案爲基準評估該網絡實際的運作狀況，爲將來可能發生的類似事故應急響應中的合作網絡與協同應對提供參考。

二、文獻述評

社會網絡分析是利用數學模型研究社會結構中的人羣或組織間的互動，並透過圖像呈現互動關係的實證研究方法。［1］社會網絡分析的興起源於心理學者對小規模社會團體的互動關係研究，20世紀70年代，新哈佛學派關於塊模型（block modeling）概念和多維尺度分析（multidimensional scaling）的引入，使對網絡結構和網絡成員位置關係的研究更具有意義，社會網絡分析開始被廣泛應用於社會學、政治學和管理學等領域。［1-3］在網絡績效研究方面，主要在網絡形態和網絡管理兩個方向：前者從網絡規模、結構、互動關係和過程入手，［4］Brown（2003）［5］和Mandell（2007）［6］依據網絡結構的穩定性和網絡成員間溝通關係的疏密度，按績效由低到高依次歸納了合作（cooperative）網絡、協調（coordinative）網絡和協作（collaborative）網絡三種形態；後者認爲網絡還是一種治理形式，［7］Provan和Kenis（2008）［8］等在網絡形態劃分中納入管理模式等要素，並劃分出共享管理（shared governance）網絡、核心組織（lead organization）網絡和網絡管理組織（network administrative organization）網絡三種模式。其中網絡管理組織網絡以其有多個管理組織管理網絡運作、穩定而緊密的連結、密切的溝通和對共同運作規劃的高需求而成爲最優類型。在網絡績效評估中，以Kapucu和Demiroz（2011）［9］提出的把規範網絡各成員角色的運作規則作爲目標績效和可測量動態互動的純客觀評估指標最適合對網絡協同應對的成效進行客觀評估。近年來，社會網絡分析在應急管理領域中的研究也得到重視，學者們大多利用了網絡分析的數據挖掘和測量優勢，以跨組織、跨部門的合作爲主並分析網絡結構特徵與組織間的協調問題，［10-11］對政府組織內部間的合作研究較少。在突發事件類型方面主要關注自然災害類［11-12］，缺乏對關係到問責和利益主體的事故災難類事件的研究。因此，本文以近年來最爲典型的天津港“8·12”事故中政府部門間的應急合作表現和協同應對績效爲研究內容。

三、研究設計

（一）研究對象界限

研究對象是爲達到共同目的而進行互動的政府組織形成的網絡。根據我國《突發事件應對法》中 “統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”的應急管理體制規定，按照立意抽樣原則選取了主要組織，包括國家應急管理最高行政領導機構國務院、相關應急管理的行政和地方負責組織國家安全生產監管總局、天津市人民政府、天津市安監局、天津市公安消防局、天津市海事局、濱海新區區政府、濱海新區公安局和天津港公安局，其他組織則不包括在內。

（二）研究方法

應急合作網絡是在應急響應階段由多個組織基於共同目標的實現，透過多種形式密集聯繫（如資訊、資源和服務等）建立起來的具有跨部門、高信任度等特性並能夠進行自我治理和擁有共同運作規範的協作網絡。［6］網絡治理依賴結構、空間呈現組織間的關係，本文采用Kapucu、Demiroz（2011）［9］提出的績效測量指標，將網絡運作規範的規定內容作爲參考標準，依據表1所示的主要測量指標探究該應急合作網絡的協同應對錶現。具體來說，將應急預案中載明的互動極點和此次事故的實際互動情況分別轉換爲社會網絡分析中的鄰接矩陣，使用Ucinet軟件分別統計計算二者的網絡屬性分析指標，得出目標值和實際值，並進行比較。

（三）數據收集與處理

實際和目標狀態所需關係數據均利用互聯網取得。本文研究的是應急響應階段的協作網絡，根據此次事故的實際狀況界定爲事故發生後的三週，數據搜尋限定在2015年8月12日22時51分至2015年9月2日22時51分。爲儘可能獲得此次事故中政府組織內部的應急互動全貌，收集了事故的調查報告、所有場次新聞發佈會和政府部門發佈的相關資訊等資料，數據來源主要有政府網站、權威性傳統新聞門戶網站、事故新聞發佈會直播視頻網站和新媒體平臺等。應急預案文字包括《國家突發公共事件總體應急預案》《國家安全生產事故災難應急預案》《危險化學品事故災難應急預案》《天津市突發公共事件總體應急預案》《天津市生產安全事故綜合應急預案》《天津市危險化學品事故應急預案》《天津市濱海新區突發事件總體應急預案》和《天津市濱海新區生產安全事故綜合應急預案》。

下面以對實際互動數據的編碼和處理爲例進行介紹。先利用內容分析法對網絡資料中的組織互動內容進行編碼。如根據8月14日舉行的第三場新聞發佈會中濱海新區常務副區長張銳鋼的通報內容“我們按照天津市市委市政府領導的指示要求，把搶救生命放在第一位”，建立天津市市委市政府和濱海新區區委區間的互動記錄。編碼後依據組織間的互動記錄建立鄰接矩陣，若兩組織間的直接連結數高於矩陣表內總連結數的平均值48/222≈0.1，即在本案例中兩組織間有直接連結，則認爲兩組織間具有強連接關係，矩陣中兩組織相交位置的數值被定義爲“1”；反之，則認爲兩組織間爲弱連接關係，矩陣中兩組織相交位置的數值被定義爲“0”。將鄰接矩陣輸入Ucinet 6軟件得出網絡分析數據及組織互動關係，見圖2。對目標狀態互動數據的處理方式同上。

四、測量結果與目標對比分析

（一）應急合作網絡結構關係測量

網絡結構的整體狀況主要由網絡成員間關係的強弱程度決定，具體透過節點間的關聯狀況和距離反映。利用網絡密度和網絡最短路徑距離進行測量。網絡密度越大，表明網絡成員間的關係越密切，互動程度越高。建立在距離之上的凝聚力指數越大，表明該網絡越具有凝聚力。［11］經計算在網絡規模爲22個行動者的應急網絡中僅有48對政府組織間存在直接連結，網絡密度僅爲0.08。而網絡平均最短路徑距離爲1.742，表明應急過程中任一組織平均需經過近2個網絡成員才能與其他成員取得聯繫。在這個距離上的凝聚力指數爲0.131。綜合上述數據，認爲該網絡總體互動程度較差，網絡凝聚力偏低，測量結果見表2。

接近中心度反映了網絡中每一節點與其他節點間關係的緊密程度從而幫助確定各組織在網絡中的位置。某節點接近中心度越高，表明該點不必透過其他成員傳遞資訊的能力越強。依據表3的測量結果，天津市委市政府和黨中央、國務院的值分別爲52.50和51.22，是該網絡中接近中心度值最高的兩個行動者，表明這兩個組織位於網絡中心，獲得資訊資源等的短程線距離總和最短、速度最快。國家海洋局、天津市氣象局等成員則需較多地依賴其他組織，獲取資訊速度較慢。結果表明，從網絡結構關係上看，黨中央、國務院和天津市委市政府在事故應急合作網絡中極有可能扮演了網絡管理組織這一角色。Burt結構洞的“Dyadic Redundancy”測算結果也表明，黨中央國務院和天津市委市政府互爲網絡所有行動者中最冗餘的人，表明二者在網絡中具有功能相似性。

（二）應急合作網絡運作測量

分析上述結果發現網絡管理組織成爲網絡協調運轉的關鍵，黨中央國務院與天津市委市政府似乎處於網絡中心。那麼網絡中的權力和資源分佈如何，各成員在網絡中的影響力和優勢差異如何，將透過點的中心度指標，藉助程度中心度、中介中心度、特徵向量中心度來具體描述，測量結果見表4。

點的中介中心度刻畫節點佔據網絡中其他節點間最短路線上的能力，［11］描述某一節點可在多大程度上控制其他節點和操控網絡中的資訊、資源傳送等。Burt的結構洞爲測算網絡中資源和資訊交互的節點及非冗餘關係提供了更爲精確的指標：限制度、有效規模和等級度。中介中心度的測量結果顯示，網絡管理組織（黨中央國務院和天津市委市政府）的數值非常高，分別爲32.25和29.27。Burt結構洞的限制度結果顯示“黨中央國務院”的數值最小，其次爲“公安部”和“天津市委市政府”，說明網絡管理組織特別是黨中央國務院在網絡中具備壟斷資訊流通的能力，換言之，網絡中的大部分資訊和資源需要透過它們傳送，此外，在Burt結構洞有效規模中“黨中央國務院”的值最大，表明其在網絡中的非冗餘因素最多，行動最自由；其次爲“天津市委市政府”；從等級度來看，“濱海新區公安局”等組織的值爲1，說明它們在網絡中受到較多限制。

該網絡中網絡管理組織高中介性的形成可能與其自身有較多應急資源有關，對這一推測的證實需利用程度中心度進行進一步測量。程度中心度衡量網絡中某節點與其他節點進行直接交互的能力。數值越大，表明該組織與網絡中其他組織間的直接交互越多，但網絡內部各節點的程度中心度差值過大則表示權力或資源過度集中。測量結果顯示，網絡管理組織（黨中央國務院和天津市委市政府）的程度中心度爲38.10，而網絡中一般組織的數值大致落在4.76至14.29之間。證實網絡中的權力和資源集中於網絡管理組織，並且它們在該網絡中參與度最高、重要性最強。如果排除資料收集不全等因素，上述結果一定程度上反映了地方區委區政府在應急協作中對網絡管理組織有較多依賴。

識別網絡中關鍵成員除依據點的程度中心度外還有一項指標：特徵向量中心度。特徵向量中心度是透過衡量成員與網絡中最核心成員的關係親疏來評判該成員在網絡中的位置和對其他成員的影響力。數值越 大，表示該組織融入網絡核心圈的程度越高，相應地也越具影響力。根據測量結果，網絡管理組織（黨中央國務院和天津市委市政府）的數值爲65.31和67.74，遠超過網絡中一般組織。結合各節點的程度中心度測量結果來看，發現除兩個網絡管理組織外，公安部、環保部、國家衛生計生委、濱海新區區委區政府在網絡中也具有較高重要性和較強影響力，將他們視爲實際狀態下應急網絡中的關鍵成員。網絡中各點在特徵向量中心度上反映出的較大差距，推測與佔據了資訊優勢的網絡管理組織和關鍵成員間互動密切，一般組織少有機會接觸關鍵資訊而更傾向於執行決策。

（三）應急合作網絡協同應對績效測量

利用點的中心度指標評估所得的實際與目標狀態下網絡協作表現的差異如表5所示。對比發現，預案設定的危險化學品生產事故應急網絡應包含的成員不完全一致（表5中無對應結果的行動者），網絡管理組織外的其他網絡關鍵成員構成也不相同。且目標值的測算結果顯示，生產事故應急網絡中，國務院安委會是最核心的網絡管理組織，網絡內所有行動者掌握的事故處置和救援關鍵資訊均須傳送給它，但在天津港“8·12”事故實際應急網絡中國務院安委會的重要性和獨立性並沒有得到凸顯。

各成員投入網絡協作的程度是衡量網絡協作績效的重要指標，透過點的程度中心度測量。結果顯示，只有國務院、公安部、環保部、天津市環保局、天津市安全生產監管局等成員的表現達到目標值（無對應值的除外）。程度中心度未達標的網絡成員，如天津市政府等，它們與所有應進行互動的行動者間的聯絡。此外，天津市政府的中介中心度值也遠落後於目標值，這意味着在大量依賴其獲取資訊的行動者間很可能出現了資訊交換失靈，進而影響地方應急響應和網絡合作協同應對的成效。

五、結 論

本文透過社會網絡分析法研究發現，該事故應急合作網絡屬於網絡管理組織網絡，網絡管理組織分別爲黨中央國務院和天津市委市政府，它們在該網絡中具備壟斷資訊傳遞和資源交換的能力，一般政府組織依賴於網絡管理組織和網絡中的關鍵成員；從網絡的協同應對績效看，實際表現與預案目標值間存在較大差距，各組織獲取資訊資源的速度和在與網絡管理組織保持直接聯繫上有待加強，實際網絡關鍵成員與應急預案設定的不一致。作爲網絡管理組織之一的天津市政府的表現與目標值差距明顯，具體體現在直接交互能力和資訊資源的傳遞上。

天津港“8·12”事故作爲近年來事故領域的典型案例，其應急合作網絡模式被驗證爲網絡管理組織網絡，這對今後發生類似事故如何提升協同應對績效具有參考價值。要降低網絡管理組織和其他關鍵成員以及與網絡中一般行動者間的溝通成本，減輕一般行動者對網絡管理組織的過度依賴；注重提升地方網絡管理組織的應急救援能力，尋求中央和地方網絡管理組織之間應急資源的平衡，減輕中央應急指揮和調度的過度負擔；根據實際應急響應的經驗教訓，及時修改相關應急預案，預案修訂的重要性並不亞於預案制定，要在客觀評估預案不切合實際還是實際沒按照預案應對的基礎上，透過預案的動態化調整建立良好的應急合作網絡。（馬奔，山東大學政治學與公共管理學院教授，博士研究生導師，山東大學風險治理與應急管理中心主任，清華大學中國應急管理研究基地（北京哲社辦資助）研究員；李文靜，山東大學政治學與公共管理學院研究生）

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